推动宅基地制度改革 区分成员权与物权

产权明晰是土地办理和登记的基本条件，产权立法的完善应当成为《土地办理法》修正的关键内容。在《土地办理法》修正中，宅基地运用权是现在的难点。现有立法在宅基地运用权的理解上，未能区别成员权和运用权。这种规制形式在必定程度上导致以成员权的身份性为理由，制止宅基地运用权的转让，无法完成宅基地运用权的市场化资源配置。

成员权与宅基地运用权不宜混淆

乡民对宅基地的权力包含成员权和宅基地运用权。成员权首要包含两项权力：一是团体成员有权恳求团体无偿分配必定面积的宅基地，但是，这并不确保在事实上其真的必定能够分到宅基地。二是对团体所分配的宅基地，能够无偿运用，而不需要向团体缴纳运用费。成员权是一种身份特权。而宅基地运用权，是指成员对其依法取得的宅基地享有的占有、运用、收益和依法处分的权力，是一种物权。成员权和物权不一样，成员权要求主体有必要具备团体成员的身份。而物权则往往和身份相脱钩。依据成员权，成员有权取得宅基地并无偿运用，但只有在事实上取得宅基地以后，才存在对宅基地的物权，或许说对宅基地的支配权。成员权是无法转让的，服务于特定成员的利益，而物权作为财产权，原则上能够转让。

将成员权混淆为物权，将对宅基地的物权和团体成员的身份、无偿使用的面积规范等绑定在一起。身份会不断地发生变化，而物权却要求安稳，二者之间存在不行谐和的内涵抵触，二者的混淆给宅基地的办理和使用带来严峻不利后果。

第一，给宅基地的登记确权带来极大困难。首先是农户宅基地面积超标部分难以登记。如果不按照超占的实际面积登记，就无法反映农民住宅及占地的现状;如果按照现状登记，又等于承认了超面积占地。实践中对此类登记发证，采取了实线标明合法面积，虚线标明实际占地面积的做法，这会造成对宅基地四至边界的误导。其次是由于宅基地使用权被绑定了身份性，禁止转让。但实践中转让却又非常普遍，对于这些非法转让的宅基地，也无法登记确权。

第二，不利于宅基地资源的盘活。宅基地是无偿取得的，又只有集体成员才可以取得，因此从保障其他成员的用地角度来说，应该在使用人丧失集体成员身份或者死亡后由集体收回，分配给其他需要宅基地的集体成员。但由于房屋的存在，房屋所有权人尽管丧失了享有宅基地的资格，其仍然继续使用宅基地。而通过对房屋本身的不断加固或者维修，房屋就可以长期存续下去。过去即使宅基地不确权，集体也很难收回宅基地。宅基地的登记确权，将使收回变得更加困难。这样，大量宅基地一方面因为事实上的占有而无法收回，另一方面因为身份的限制无法转让，将陷入不退不卖的闲置僵局。2013年的统计数据显示，我国农村宅基地闲置的比例高达10%—20%，部分地区闲置率甚至高达30%。

第三，对于新增人口不公平。由于村庄中能够作为宅基地的建设用地是有限的，新增的无地人口虽然享有成员权，但是实际上却已无地可分，此时，从公平的角度来说，集体应该对无地成员给予货币补偿，但由于集体缺乏资金来源，货币补偿无法实现，无宅基地村民的成员权成为一句空话，这对于该成员是不公平的。